先行管辖制度构建之浅见——以太原铁路运输检察院为例

　　太原铁路运输检察院   刘洋*   高素云**   宋新春***

　　内容摘要：案件管辖权限的划分与确认是司法机关履行司法公权力的基础，随着社会的发展进步，司法管辖的理论及实践也应与时俱进。如何清晰的界定铁检机关的管辖权限，如何利用管辖权限的划分、完善创新铁检管辖理论、充分发挥铁检检察职能，更好的服务于铁路运输现代化建设与发展，值得我们进行深入探讨。

　　关键词：铁路检察院 案件管辖 先行管辖

　　一、当前铁检机关管辖的现状

　　目前，关于铁路检察机关管辖范围的规定多形成于20世纪80年代并延续至今，例如1982年7月9日，最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部、铁道部联合颁布的《关于铁路运输法院、检察院办案中有关问题的联合通知》（以下简称《联合通知》）第一条之规定：“应从保护铁路运输的任务出发，体现其专门属性。目前主要受理铁路运输系统公安机关负责侦破的刑事案件和铁路运输有关的经济案件、法纪案件、涉外案件（包括铁道部委托路局党委代管单位的案件）。对各类民事案件及不属于铁路运输范围的铁道部直属工厂、工程局、勘测设计院、大专院校等地发生的案件，仍由地方法院、检察院受理。”但是，随着时代的发展，上述规定显得过于原则与简单，越来越不能适应当前我国铁路日新月异的发展形势，在一定程度上由于规定的“大”（即缺乏执行的细致性），造成在涉及不同形式的铁路上发生的案件，管辖不尽相同的局面。

　　同时，以太原铁路公安机关机构设置为例，《联合通知》中规定铁路司法机关管辖“铁路公安机关负责侦破的与铁路运输有关的经济案件“，而太原铁路公安机关下设刑警、治安、国保、乘警四个支队，因警力配置较为紧张，未设置独立的经侦支队，由刑警支队履行查办经济案件的侦查职能，在机构设置及警力保障方面都对经济案件的管辖及侦破造成不利影响。因此，根据现有的铁路司法机关案件管辖之规定，铁路司法机关的案件受理是将经济案件与民事案件并列，不涉及行政案件管辖。

　　综上所述，现行的铁路司法机关案件管辖的相关规定已不能完全适应铁路司法机关改革发展的实际，不能与铁路建设投融资体制的进一步深化相适应，特别是对铁路检察机关相关司法职能的发挥造成一定的法律障碍，检察权的行使在一定程度上受到制约和限制。

　　二、当前铁路检察机关案件管辖限定造成的执法局限

　　根据1998年公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十条之规定，铁路公安机关负责侦破的案件范围应为：“铁路、交通、民航系统的机关、厂、段、院、校、所、队、工区等单位发生的刑事案件，车站、港口、码头、机场工作区域内和列车、轮船、民航飞机内发生的刑事案件，铁路沿线、水运等航线发生的盗窃或者破坏铁路、水运、通讯、电力线路和其他重要设施的形式案件，以及内部职工在铁路、交通线上执行任务中发生的刑事案件，分别由案发地铁路、交通、民航公安机关管辖。”上述规定将铁路沿线的案件由铁路公安机关负责侦查，将铁路作为一个整体看待是十分有益的。但是，这种划分是基于一种条线管辖的理论，不具备扩散性，往往可能导致实际执法过程中出现办理案件质量不高。

　　（一）简单的、条线式的管辖划分，已不适应实际办案需要

　　车站及周边地区管辖划分不合理，很大程度上限制了铁路警方依法履职，使得在整个案件诉讼过程中，铁路检察机关难以充分履行检察监督职能，进而导致案件办理质量不高。以太原站为例，太原铁路司法机关对于在太原站及其周边地区刑事案件管辖的界定为：“以太原站步行通道出站口的台阶为限，台阶上归铁路公安机关管辖，台阶下归地方公安机关管辖。”上述界定造成太原站及其周边地区案件管辖“山头林立”，2010年时共涉及四家铁路或地方公安派出所，其中车站派出所属于铁路公安机关，站前、庙前、小五台派出所（或警务责任区）属于地方公安机关；2011年后为整合地方警力配置、强化各警种、各公安一线所队治乱处突、快速反应的能力，将站前、庙前、小五台三个地方基层公安派出所（或警务责任区）合并组成文庙派出所，这样太原站及其周边地区案件管辖共涉及车站派出所及文庙派出所，但铁路及地方公安机关的协同配合还有待进一步加强，案件信息通报制度等相关制度建设仍需深化，比照其他发达地区和城市将太原站及其周边地区置于一个统一的管辖范围的目标仍未实现，多头管辖在一定程度上造成案件办案质量不高或案件流失。

　　例如太原铁检院2005年办理的一起毒品案件：犯罪嫌疑人徐里古伙同达日让里里加加从成都为其往太原运输毒品，并答应毒品送到后支付给里里加加1000元钱。8月31日晚，里里加加携带毒品从成都乘坐1486次旅客列车前往太原，9月2日清晨5时许，当列车到达太原站后，犯罪嫌疑人徐里古伙同犯罪嫌疑人阿火热沙前往太原火车站出站口接应里里加加时被太原铁路公安处抓获，并缴获毒品海洛因1包（内分7小包），共计72.84克。

　　在抓捕犯罪嫌疑人阿火热沙的过程中，考虑到铁路公安机关的案件管辖问题，若在台阶以上抓捕，涉案毒品相关交易尚为结束，接货人发现异样情况，随时可以中断交易并融入在出站客流中，强行抓捕可能出现“抓贼未拿赃”的情况，即无法获取对嫌疑人定罪量刑的直接证据；若是将抓捕过程移至台阶下进行，就面临着没有执法权限的问题，即铁路公安机关没有案件管辖权，而此时再向地方公安机关通报案情，由地方公安机关接管案件并实施抓捕，显然是不现实的，届时犯罪嫌疑人早已完成交易，消失在人海之中，造成案件流失，放纵犯罪。铁路公安机关在权衡之后，只好选择在涉毒团伙尚在车站台阶上准备交易时即将嫌疑人抓获，此时嫌疑人阿火热沙此时尚未接到毒品，且被捕后其拒不承认贩毒、买毒的事实，出现“零口供”。上述案件事实中为了确保案件管辖，导致案件证据不足，在公诉环节只能对嫌疑人阿火热沙作出存疑不诉的决定，最终造成案件质量不高的后果。

　　（二）现行管辖划分对带入案件侦办带来一定的困难

　　旅客列车上针对旅客人身及财物实施的盗窃案件是涉铁刑事案件发案的主要类型，但这种相对简单的盗窃行为所引出的管辖问题却牵扯到旅客运输乘降的各个环节。一般而言，列车乘警接到旅客报案，应在第一时间予以受理并在列车上开展相关侦破、取证工作。而不能忽视的一种情形为：因旅客的疏于防范，其财物在前往车站的途中（即非铁路公安机关的管辖范围内）已经丢失，但旅客上车前尚未发现，上车后发现财物丢失才向乘警报案。此类情况给案件的侦破和取证工作带来相当大的困难，往往因为旅客无法提供准确的丢失地点和嫌疑人的相关特征，使得案件即使移交到有管辖权的地方公安机关，破案的几率也大打折扣。与此相对应的是，铁路公安机关受理的案件数在上升，但因缺乏必要的侦破线索而无法破案，导致铁路公安机关破案率下降，造成“旅客、领导都不满意，值乘民警有苦难言”的尴尬处境。

　　（三）管内铁路类型多样，因涉及不同的管辖归属造成对案件受理认识上的不同及操作中的困难

　　由于铁路类型的不同，所涉及案件管辖也不尽相同。目前，太原铁路局管内涉及的铁路类型有：国家铁路（由中华人民共和国国务院主管部门管理的铁路，即由铁道部管理）；专用铁路和铁路专用线（专用铁路是指由企业或其他单位管理，专门为本企业或本单位内部提供服务的铁路，其一般都自备动力及运输工具，在内部形成生产的一套系统的运输组织；铁路专用线是指由企业或者其他单位管理的与国家铁路或其他铁路线路接轨的岔线。与专用铁路相比，铁路专用线仅仅是一条线，长度一般不超过30公里，其运输动力使用的也是与其相接轨的铁路的动力）；地方铁路（是指由地方人民政府管理的铁路，在管理体制上属于地方政府）；合资铁路（主要是指由铁路局代表铁道部与其他投资主体共同出资修建的铁路，由于绝大部分合资铁路国有资本占控股地位，其管理一般由相关铁路局统一实施）。

　　上述铁路类型中，国家铁路及其机关、站段、厂区、公司是铁路公安机关案件的主要范围；专用铁路和铁路专用线一般由大中型企业（单位）建设，对其拥有产权，其案件管辖呈现出较为复杂的态势：①设有公安机关的大型企业，如太原钢铁集团，在其专用铁路及铁路专用线发生的案件由其公安机关管辖；②没有设置公安机关的大中型企业，该企业又不属于铁路系统的，其案件由地方公安机关（其他专门公安机关）管辖；③部分在专用铁路及铁路专用线发生的案件，由于案发后向铁路公安机关报案，也出现由铁路公安机关管辖的情形；④部分大中型企业（单位）与铁路公安机关签订协议，由铁路公安机关管辖其专用铁路及铁路专用线路上发生的案件；地方铁路因其在管理体制上属于地方人民政府，发生案件一般由地方公安机关负责侦查；合资铁路中绝大部分合资铁路国有资本占控股地位，其管理一般由相关铁路局统一实施，因此案件受理一般由铁路公安机关管辖。

　　铁路检察机关的管辖范围与铁路公安机关基本一致，虽然在管辖划分上有了一些基本规范，但是由于铁路运输的特殊性，当案件管辖划分原则与涉案单位地理分布在时空上发生重叠或矛盾时，现实的案件管辖仍存在一定的争议。下面通过一个案例加以说明：

　　太原铁检院2010年办理的蔚茂林等人盗窃案,犯罪嫌疑人蔚茂林伙同他人，多次窜入太原北站五场场区从停留在场区内的货运列车上盗窃高猛铬铁。在案件侦办过程中，对于案件的管辖出现两种不同意见：一种意见认为犯罪嫌疑人实施盗窃行为的行为地在太原北站五场场区内，在管理上属于铁路相关站段，因此该案应由铁路公检机关管辖；另一种意见认为虽然盗窃行为在站段的场区内，但列车停靠线路是属于太原钢铁集团有限公司的专用线，停站列车也为太钢集团有限公司的自备车，且太钢集团作为国有特大型企业，自身设立有公安机关，所以应由其公安机关管辖。

　　案件最终虽经协商确定由铁路公检机关的管辖，但是由此使案件的诉讼效率却大大折扣。

　　综上所述，当前铁路检察机关管辖界定与铁路客货运输的发展实际及铁检机关管理体制的改革要求存在着一定的差距，即管辖的限定在一定程度上制约了铁检机关检察职能的发挥，且由于各地执法理念和工作标准的差异，导致同类案件在案件受理、审查逮捕与起诉等不同环节的实际操作过程中因管辖权争议而直接或间接地影响了办案质量和办案效率。

　　三、对建立先行管辖制度的构想

　　（一）“先行管辖”的含义

　　综合上述对铁路检察机关办理案件的分析，可以得出如下结论：铁路运输对于国民经济的重要性不言自喻，而铁路运输所具有的点多、线长、跨区域（运行区间大）、高速、重载、联动等一系列的特性，要求必须有一支掌握铁路运输相关专业和技术的检察队伍。但是目前规范铁路检察机关作为具有专门属性的检察机关的法律定位尚在进一步完善中，面对由此产生的管辖权争议，笔者认为对于首先受案的公安或是检察机关，应在立法层面上确立“先行管辖”制度。“先行管辖”其实质应为在符合法律规定的前提下由“交叉管辖”引申出的一种前置管辖权的行使，即为了打击犯罪，防止案件流失，对于可能存在管辖权争议的案件，在案件初始侦破时，受案检察机关来不及请示管辖归属或上级检察机关无法在第一时间指定管辖的，在确定管辖归属的空窗期，受案检察机关可以履行“先行管辖权”，对案件行使先行管辖，形成“先侦查报捕受案、后审查研判讨论、再确定是否移送移交”工作机制，对“因管辖不清而不予受理“所产生的弊端从制度上给予否定，从而保障公民合法权益的实现。

　　（二）“先行管辖制度”的理论基础与实施必要性

　　检察机关“先行管辖”作为公权力的一种表现形式，必然的具有公权力所应有的权力特征。国家是公民的集合体，国家权力乃是公民权利的派生和延伸，是由公民权利让渡形成的，在权利次序上应表现为“权利派生权力、权力服务权利”。因此，公民权利的保护需要借助国家权力的干预，公民权利受到侵害后，国家权力的直接介入正是权利派生权力的初始目的。正如霍布豪斯所说“国家的职责是为公民创造条件，使他们能够依靠本身努力获得充分公民效率的一切。”[1]

　　从我国来看，国家公共权力的根本属性应为人民性，应时刻为人民利益服务。检察权作为国家司法权力的重要组成部分，同样应具有社会主义法制国家公共权力的属性，在行使检察权时，应代表和保障最广大人民群众的合法权益。从这个意义上来说，检察权的履行应以如何更好地保障国家利益和人民群众生命财产安全为最高目标和根本目的，而检察机关履行“先行管辖权”正是基于打击犯罪、防止案件流失、维护和保障国家利益及人民群众合法权益的目的。因此，“先行管辖制度”的创建具有十分重要和现实的积极意义。

　　“先行管辖制度”的构建与实施，可以在最大程度上实现对被侵害方的权利救济。笔者认为，“先行管辖制度”可以理解为是一种应急的管辖机制，在实施过程中不用打破与重塑原有的管辖划分与管辖结构，只需通过“受案—审查—移交”的过程即可实现惩治犯罪、保障权益的目的，就目前而言，构建“先行管辖制度”相比其他需要明确各类管辖事项的改革而言，其所需的司法成本应为最少。由此可见，由社会主义国家公权力的人民属性所引申得出检察权的人民属性，“先行管辖”作为检察权的重要组成部分和表现形式，“先行管辖制度”的尝试与确立不失为一种保障国家利益和人民群众生命财产安全的积极探索。

　　（三）实施“先行管辖”制度的可操作性

　　在司法实践层面，先行管辖制度具有极强的可行性。由于先行管辖并非要突破现有的管辖划分，而是在现有的法律规范框架内的一种主动为之的履职行为，从诉讼经济、保障诉讼质量、打击跨地域犯罪、加强国际间司法协助等方面着眼，先行管辖制度的实施都不失为一种便捷高效的办案制度。下面笔者将结合太原铁检院经办的案例加以具体说明：

　　例如在太原铁路检察机关受理拐卖妇女儿童案件中，太原多作为拐卖行为的途径地（或中转地），在2010年《意见》颁布以前，此类案件的侦办经常受到诸多条件的限制。太原铁路检察机关及公安机关为了防止案件线索中断乃至案件流失，在遵循相关法律规范的前提下，实施案件先行管辖，并将案件的侦办过程作为案件移送的前期工作，力争在先行管辖的权限内掌握拐卖案件的上、下线交易网络，为实际履行管辖权的检察机关提供尽可能翔实的定案证据，为全案顺利诉讼奠定良好的事实和法律基础。

　　2000年4月间，犯罪嫌疑人宋正日欲将偷渡到我国的朝鲜国籍妇女金光淑、郑光淑、黄顺熙等人运至中国东北进行拐卖，在其一行从漯河站乘坐汉口开太原的586次列车北上途中被乘警查获。针对犯罪分子实施拐卖行为中出现的涉外情形及确定管辖问题，太原铁检院积极向上级检察机关汇报案件情况（依照当时法律规定，应为河南漯河或东北地区的检察机关管辖），在等待相关答复意见的同时，太原铁检院履行“先行管辖权”，聘请翻译向被害人了解、核实案件情况，固定相关证据，第一时间询问犯罪嫌疑人，为案件定性及取证工作打下坚实基础。太原铁检院在法定期限内作出批准逮捕决定并为案件的移送做好必要准备，最终该案由上级检察机关根据案件实际情况指定太原铁路检察院行使管辖权，由太原铁检院依法提起公诉，案件以拐卖妇女罪判处被告人宋正日有期徒刑十二年并处罚金人民币一万元告终。

　　又如太原铁检院2003年受理的范学博妨害公务案，犯罪嫌疑人范学博时任太原铁路分局榆次站货检员，2003年1月间榆次车站派出所所长武鹏怀、副所长刘长振、警长马俊明持传唤证前往嫌疑人范学博家中就其将货检车间工人庞保成殴打致伤一事对其进行依法传唤。沟通过程中，范学博情绪激动，对公安名警谩骂侮辱，进而用力掰拽武鹏怀左手拇指，用拳、脚猛击武、马头部、腹部，致武左手拇指严重挫伤，武、马二人面部多处红肿，腹部淤青疼痛。

　　该案的犯罪行为发生地为范学博居住地，依据一般的管辖划分，应由晋中市人民检察院所辖的地方基层检察院管辖，但嫌疑人范学博是在铁路公安民警依法执行公务时实施人身侵害行为的，铁路公安机关对涉案事实的取证、认定具有时间和空间上优势。同时，范某在现场扬言，还要对其他案件当事人采取报复行为，如不能在第一时间对其进行控制，则可能使暴力侵害行为进一步发生。因此，太原铁检机关积极履行检察职能，首先以涉嫌妨害公务罪受理了铁路公安机关提请批准逮捕嫌疑人范学博的请求并依法作出批准逮捕决定。在固定相关证据、完善证据链条、保证案件质量的基础上，在审查起诉阶段依法将该案移送至晋中市榆次区人民检察院，案件最终得到圆满处理，嫌疑人范学博也为自己的鲁莽行为付出了应有的代价。

　　上述案例充分说明先行管辖制度的实施对于案件的公正、快速办理发挥着十分积极的作用，有效的地防止案件的流失，切实维护了国家利益及相关当事人的合法权益，保证了案件诉讼过程的顺利进行。

　　（四）构建“先行管辖”制度的设想

　　通过以上理论及案例的分析，笔者认为“先行管辖制度”的构建应包括以下以及方面：

　　①完善立法，在国家法制层面给予根本保障。在充分调研、广泛论证的基础上，由全国人大及其常委会对现行的《中华人民共和国刑事诉讼法》第二章“管辖”章节中的相关条文进行完善和修改，以《刑法修正案》的形式将“先行管辖制度”的内涵及外延加以规定，在法律层面上对“先行管辖制度”予以确认。

　　②制定颁布相关司法解释与之配套。可由最高人民检察院制定颁布相关司法解释，明确各级人民检察机关落实“先行管辖制度”的操作规范及操作细节，进一步落实“先行管辖制度”的可执行性。也可以通过对特情、个案进行批复的方式，在司法实践中确立典型案例并要求各级检察机关遵照实施。

　　③建立顺畅的、切实可行的移送协作机制。各级人民检察机关通过签订《案件移送确认协议》等形式，共同约定行使“先行管辖权”的检察机关所应有的审查权利及接收案件的检察机关所应尽的协作义务，形成跨区、跨市、乃至跨省的案件移送网络。由于履行“先行管辖权”的检察机关已对案件进行了相关审查，在审查起诉阶段向有管辖权的人民检察院移送案件，可以在最大限度内节约司法资源，保障诉讼效率。

　　④整合检察机关内部监督制约规范，强化、突出案件管理中心在监督履行“先行管辖权”中的职能和作用。案件管理中心是检察机关强化、落实内部监督的重要职能部门，由案件管理中心对检察机关内部业务部门行使“先行管辖权”的合理性及必要性进行事前、事后的审查，并完成相关台帐登记、管理。案件管理中心有权督促或否决相关业务部门行使“先行管辖权”。对于否决的情况，案件管理中心应要求业务职能部门将相关案件在法定期限内向有管辖权的检察机关移送，或依职权自行决定移送，并办理相关法律手续备案备查。

　　⑤形成内外结合的考评监督机制。“先行管辖”作为受案检察机关主动为之的行为，对于不按规履行“先行管辖”职权或对履职过程中存在懈怠现象的检察机关及案件承办人，可以由本院案管中心及人民监督员履行监督职责，督促其依法、及时、正确的履行“先行管辖”职责，并将监督情况作为考评依据纳入年度评先、奖励规范中。对于具有重大社会影响的且符合“先行管辖”办案要求的案件，也可在最大范围内接受群众监督，如舆论监督、媒体监督、网络监督等，在最大程度上保证“先行管辖制度”的实施，从而有效的打击犯罪、防止案件流失。

　　结束语

　　以上论述就是笔者对于检察机关，特别是铁路检察机关案件管辖的一些粗浅认识，铁路检察机关管理体制改革已成定局，相关改革措施正稳步推进。划归地方省级检察机关管辖后，笔者认为铁检机关管辖权归属与行使应是对现行管辖划分的进一步细化，可以将以往铁路检察机关与地方检察机关的管辖争议纳入省级检察机关整体的管辖规划中通盘考虑，在充分考虑铁路检察机关作为具有专门属性的检察机关的基础上，作为省级检察机关的派出机构，明确其管辖划分，并在权力行使方面制定较为完善的实施细则，规范相关执法活动。

　　同时，笔者认为关于铁路检察机关跨区域行使管辖权的司法解释应尽快作出更为明确的规范，铁路检察机关的管理体制是业务上由省级人民检察院领导，其检察官的职务任命来自于省人大常委会或省人民检察院，但是由于铁路跨地域的特性，不可能单纯的依据行政区划来分割、限制铁路检察机关案件管辖权的行使及铁路检察官跨区域行使检察权，因此，长远来看，从根本上的解决途径还是应由最高权力机关或最高司法机关，通过立法或是相关司法解释的形式，明确界定,赋予铁路检察机关跨区域的管辖权限，以完善铁路检察机关的管辖体制，确保铁路检察机关在更加广泛的范围内发挥优势。

　　参考文献：

　　（英）霍布豪斯，《自由主义》，商务出版社出版

　　载于2011年9月17日《商务时报》（国家级）经济与法版及《人民检察·山西版》2011年第4期