公诉部门提前介入侦查的制度构建
——以提前介入侦查的必要性为视角
太原铁路运输检察院 田罕普、高波、师帅
检察院提前介入公安机关的侦查活动,从而监督公安机关的侦查行为、引导公安机关调查取证,是近年来检察院完善法律监督的重要举措之一,也是新时期推进检察理论与实践不断创新和完善的有益探索。2009年2月,最高人民检察院下发了《关于深化检察改革2009-2012年工作规划》,提出了从五大方面深化检察改革的任务,其中之一就是要改革和完善法律监督机制。而健全和完善介入侦查、引导取证工作机制作为改革完善法律监督机制的重要举措,被重点予以强调。在此背景下,本文拟就司法实践中检察院提前介入侦查所存在的有关争议提出看法,并尝试就检察院提前介入侦查的制度化构建提出建议。
一、检察机关提前介入侦查活动是履行法律监督职能的一种重要方式
(一)检察院提前介入侦查，保证侦查活动的依法有序进行
根据现行《刑事诉讼法》的规定,检察院对公安机关刑事侦查活动的监督主要局限于两种方式,即通过审查决定是否逮捕和决定是否起诉来实现对公安机关的侦查监督。这种监督方式具有两个明显的特征,一方面,这是一种静态监督,检察机关审查决定是否逮捕和决定是否起诉都主要是对公安机关移送的书面材料进行审查。从实践中来看,检察院一般只对侦查结论的正确性进行审查,而对侦查过程是否合法则无法审查,更无从监督。另一方面,这也是一种事后监督,并不能有效地防止侵害犯罪嫌疑人权益的违法行为的发生。
“需要指出的是,侦查监督是一项与个案侦查活动息息相关的具体工作,监督主体如果不提前介入到具体的侦查环节中,便难以及时发现和确认违法侦查行为,也就难以真正有效地实施侦查监督。”检察院提前介入侦查活动,一旦发现侦查机关存在刑讯逼供、暴力取证等违法行为可以立即予以纠正,这对于切实保障犯罪嫌疑人的合法权益,避免冤假错案的发生,保证侦查活动的依法有序进行具有重要意义。
(二)检察院提前介入侦查，保障诉讼效率和侦查质量的提高
波斯纳曾指出:“正义的第二种涵义——也许是最普遍的涵义——是效率。”检察院提前介入侦查活动,正是出于提高诉讼效率,提高侦查机关侦查质量的考虑。检察院在审查起诉之前便介入到侦查活动中,对整个案件情况有了更直接的了解,更为重要的是检察院提前介入之后,将原本相对分离的侦查与审查起诉链接起来。检察院提前介入后,除了履行侦查监督职能外,更重要的职能在于从审查起诉的角度出发,对侦查机关的取证予以引导或指导,打破了传统上侦查机关“闭门取证”的做法。应当看到,检察院提前介入侦查,使收集证据与审查证据同步进行,遇到疑难之处,检察院可以站在公诉角度与侦查机关进行协商并予以指导。避免了传统做法中检察院为熟悉案情而将大量的时间花费在阅读案卷上,也减少了因事实不清、证据不足而屡屡退回补充侦查的频率,大大地节省了诉讼时间,提高了诉讼效率。
二、检察机关提前介入侦查活动的依据
(一)检察院提前介入侦查的法理依据
关于检察院提前介入侦查的法理依据,理论界主要有侦查监督说、公诉职能说、综合说三种观点。相比较而言,笔者认为公诉职能说更能体现检察院提前介入侦查的初衷,与司法实践中的实际做法也更加吻合。在刑事诉讼中,侦查权和公诉权从根本上来看具有同质性,二者的根本目的都在于查清犯罪事实,打击犯罪,实现国家的刑罚权。公诉职能说以公诉权为基础,指出了检察院提前介入侦查不仅仅是为履行侦查监督职能,更重要的是为了实现公诉的职能。提前介入是公诉权向侦查权的合理延伸,是为更有效地行使公诉权,保障胜诉率而实施的一项工作。从实践中来看,检察院提前介入侦查,不管是引导取证,促使侦查机关按照公诉的要求收集、固定证据,还是监督侦查机关合法收集证据,保证程序公正,防止侵犯犯罪嫌疑人合法权益的行为发生,在根本目的上都是为了更好地行使公诉职能。
(二)检察院提前介入侦查的法律依据
笔者认为,检察院提前介入侦查的法律依据,可以从宏观和微观两方面予以考证。从宏观角度来看,检察院提前介入侦查具有宪法根据。其一,我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”其二,《人民检察院组织法》第5条规定:“各级人民检察院行使下列职权:……(三)对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督。”检察院提前介入侦查是履行其法律监督职能,实施侦查监督的方式和需要,提前介入的目的之一就是为了保证侦查行为合法化。因此,检察院提前介入侦查具有宪法依据。
从微观角度来看,检察院提前介入侦查具有法律的具体授权。首先,《刑事诉讼法》第8条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”第66条规定:“……必要的时候,人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”其次,《人民检察院刑事诉讼规则》第383条规定:“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动,发现违法行为,应当及时通知纠正。”从这些规定来看,检察机关提前介入侦查并不存在越权行为,反而正是其积极履行职权的表现。
三、提前介入侦查制度的构建和完善
由于现阶段缺乏成熟的制度化构建,提前介入侦查在司法实践中具有随意性和不确定性,运行的实际效果也不尽如人意。笔者认为,为充分发挥提前介入的优势和作用,有必要对其予以完善。
(一)提前介入侦查活动应当以审查起诉部门为主
提前介入制度的根本目的在于协助侦查机关及时查清犯罪事实,通过分析案情,提供侦查取证的建议,协助、引导侦查机关取证,以保证案件能够及时审理,更好地实现公诉职能。检察院提前介入侦查,除了对侦查行为的合法性进行监督外,更重要的是从公诉的角度出发对侦查机关的取证行为予以引导,提出有关的法律适用意见,更好地实现公诉职能。而不管是审查批捕部门还是侦查监督部门提前介入,都无法站在公诉的角度考虑。从司法实践中的实际做法来看,多数情况下也是由检察院的审查起诉部门提前介入侦查活动,对侦查取证予以引导。因此,从公诉职能的角度和实践中的实际操作来看,提前介入的主体应当侧重于审查起诉部门。
(二) 应对检察院提前介入侦查的案件范围作出限制, 不可扩大化对所有案件的侦查都提前介入
从现有的法律规定和司法实践的需要来看,提前介入的案件范围以“重大案件、疑难案件和复杂案件”为宜。其一,重大案件主要指故意杀人、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪,以及其他造成严重危害后果的或者产生巨大社会影响的案件。其二,疑难案件主要指那些对罪与非罪、此罪与彼罪有争议,适用法律有重大分歧,以及在新的社会条件下发生的新型犯罪等。其三,复杂案件主要指犯罪涉及面广,取证困难的重大复杂案件,或虽然不是重大、疑难案件,但多人多次作案、流窜作案等案件。总之,对于提前介入的案件范围而言,总的思路是要予以限制,不能扩大化对所有案件的侦查都提前介入。
(三)提前介入侦查活动必须要“适时”
检察院提前介入侦查要“适时”,但什么时候才是“适时”呢?笔者认为检察院提前介入侦查的最佳时机是在确定犯罪嫌疑人之时,确定犯罪嫌疑人之际即可认定为“适时”。检察院在此时介入侦查活动中,协助侦查机关确立正确的侦查方向,引导侦查机关收集、固定证据,可以防止重要证据的灭失,并可以有效避免侦查机关在证据收集上做无用功,为公诉奠定良好的基础。而在确定犯罪嫌疑人之前,案件尚属侦破阶段,检察人员即使介入侦查也难以发挥其应有的作用,过早地介入侦查也容易使检察人员受侦查思维的负面影响,影响其对证据和事实的判断。
(四)检察院提前介入侦查的方式
检察院提前介入侦查的方式包括两方面的涵义。一是指检察院提前介入侦查后的具体工作方式,即如何正确引导公安机关取证和以何种方式监督侦查行为。二是指检察院如何提前介入公安机关的侦查活动,是主动介入还是被动介入?即检察院提前介入如何启动的问题。
就前者而言,根据《刑事诉讼法》第66条以及《检察院刑事诉讼规则》第383条之规定,结合司法实践中的做法和经验,笔者认为可以考虑从以下几方面完善介入方式:(1)协助确定侦查取证的思路方向,提出侦查方案的建议; (2)列席现场勘验、搜查、检查、扣押等活动; (3)提前查阅案卷,了解案情,就案卷中存在的问题提出意见; (4)参与对犯罪嫌疑人的讯问和对被害人、证人的询问; (5)列席公安机关对于重大刑事案件的讨论,从公诉的角度提出相关的证据要求,并交换意见; (6)就有关的法律适用争议问题提出意见,对证据的收集、固定提出意见。
《刑事诉讼法》规定公安机关和检察机关是相互独立、互不隶属、彼此制约的关系,“正是这种平等分立和双向制约的检警关系,使得提前介入只是受公安机关制约的工作机制。公安机关在其中居于主动地位,是否需要检察机关介入侦查,介入到何种程度,哪些案件可以介入基本上都是‘应公安之邀’”。这种检察院提前介入侦查缺乏主动权的制度安排,不利于该制度自身优势和功能的发挥。为解决这一问题,首先要保证检警之间信息的通畅,公、检两家应当加强相互之间信息的联系和交流。实践中,很多重大案件发生时,检察院并不知晓,一般是在公安机关认为“确有必要时”才邀请检察院介入其中。为解决信息不畅的问题,目前可行的方法之一是建立刑事案件备案制度。公安机关在受理案件、立案、破案后,应当将相关材料报送检察机关备案便于检察院了解案情,为考虑是否介入做决策参考。其次,赋予检察院主动介入权。检察院在知晓发生重大案件后,即使公安机关并未主动邀请其介入,经检察院内部讨论后认为确有必要的,也可以主动要求介入到侦查中,且不以公安机关同意为条件。但应当注意的是,检察院提前介入侦查,尤其是主动介入侦查后,必须把握好尺度,应充分认识到“引导不是领导,引导不能代替”。做到“参与而不干预,参谋而不代替,指导而不包办”。
